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防风险金融监管政策效果审计研究报告之一防风险金融监管政策演进的三个阶段

发布时间:2019/06/20 17:06信息来源:审计署审计科研所

 

2017年以来一系列中央高层重要会议来看,十九大、第五次全国金融工作会议、中央经济工作会议等都释放出防范金融风险、加强金融监管的强信号。从金融监管机构监管政策发布密集程度和实施力度来看,我国从2017年开始进入了金融强监管阶段,防风险成为监管的主导思想。

本系列报告从国家审计的视角,从三个层面评估了防风险金融监管政策是否达到了防范系统性金融风险的目标。第一个层面,梳理回顾现有的金融监管系列政策,分析监管政策阶段性演进的特征,关注重点监管政策及影响,为监管政策效果审计评估奠定基础。第二个层面,从监管政策制定与实施过程来定性评估金融监管政策的有效性,发现金融监管机构在及时性、科学性和协调性方面存在需要进一步改进的地方。第三个层面,从定量审计评估出发,通过指标体系法和面板数据多元回归法量化评估防风险金融监管政策出台前后系统性金融风险在数量上呈现的边际变化,发现信用风险应是未来金融监管工作重点关注的风险。

 

 

防风险金融监管政策演进的三个阶段

 

党的十九大报告指出,“守住不发生系统性金融风险的底线”。2017年中央经济工作会议提出,打好防范化解重大风险攻坚战,重点是防控金融风险,并强调“加强薄弱环节监管制度建设”。防风险离不开金融强监管,梳理近几年金融监管政策可以看到,2017年开始,我国进入金融强监管阶段。特别是第五次全国金融工作会议召开之后,防风险金融监管系列政策密集出台。金融监管政策的效果如何?系统性金融风险是否得到了有效控制?审计作为党和国家监督体系的重要组成部分,应充分发挥独立第三方的作用,监督金融监管者,当好防范化解重大风险攻坚战中尽责的“守护人”。

瑞典学者Vedung1997)提出了三类政策评估模型:同行评议模型[1]、投入产出模型[2]、效果模型[3]。用投入产出模型来评估金融监管政策具有一定的实践难度。首先,金融监管对经济的影响(外部性)是难以预测的;其次,金融组织具有经济性、社会性和政治性,由金融组织形成的金融体系的演变是难以预测的;再次,金融具有非平稳性,是不断变化的,金融监管收益难以量化(Gordon2014Cochrane2014Coates2015)。

本报告采用了效果模型中的目标获取模型来评估防风险金融监管政策效果。目标获取模型将政策目标作为评估时所持的唯一标准。防风险金融监管政策目标是防控系统性金融风险,因此评估该系列政策效果的关键是监测与评估系统性金融风险的变化。而评估监管政策效果的基础是梳理回顾现有的系列监管政策,分析监管政策阶段性演进的特征,关注重点监管政策及影响。

一、防风险金融监管政策概述

2017以来,我国进入金融强监管周期。一行两会[4]等监管机构针对银行、保险、证券等出台一系列金融监管政策,监管总体思路是“回归本源+协同监管”。在防范系统性金融风险的大方向下,一方面针对金融业存在的问题及乱象逐一进行整顿,出台和修订各项制度以弥补监管短板,化解风险源头;另一方面,针对监管自身存在的问题进行整顿,在国务院金融稳定发展委员会的统一领导下,加强金融监管机构监管协调,协同出台监管政策,完善基础设施建设,加强数据共享,严格执法;最终促使金融业回归服务实体经济的本源。

20171月至20186月,防风险是监管主导思想,金融监管机构共发布与防风险相关的政策文件143项,行政法规1项,部门规章22项,规范性文件120项。

 

1 防风险金融监管政策统计表

阶段

发文单位

政策文件数量

2017年上半年

央行主导

11

银监会主导

11

证监会主导

7

保监会主导

12

小计

41

2017年下半年

央行主导

11

银监会主导

16

证监会主导

6

保监会主导

7

小计

40

2018年上半年

央行主导

10

银保监会主导(20184月之后)

11

银监会主导(20184月之前)

13

证监会主导

18

保监会主导20184月之前

10

小计

62

总计

 

143

数据来源:根据人民银行、银监会、保监会、银保监会、证监会官方网站公开信息整理

根据金融监管政策出台密集程度及监管特征,大致可以将2017年以来的防风险金融监管政策划分为三个阶段:2017年上半年(41项)、2017年下半年(40项)、2018年上半年(62项)。

二、第一阶段:分业监管,各自防控业内重点风险点

(一)监管特征。

该阶段为2017年上半年,监管特征是分业监管,以落实2016年底中央经济工作会议“把防控金融风险放到更加重要的位置”总体要求为目标。当时监管框架下的一行三会基于对金融业务情况的摸底,通过框架性纲领文件各自对业内重点领域和薄弱环节加强风险防控。

(二)重点政策文件回顾。

20171季度起,央行在MPA评估时正式将表外理财纳入广义信贷范围。在基础设施建设规划方面,发布了金融业标准化体系建设发展规划(20162020年)和中国金融业信息技术“十三五”发展规划。互联网金融风险专项整治进入攻坚期,人民银行等十七个部门联合印发《关于进一步做好互联网金融风险专项整治清理整顿工作的通知》。

银行业成为2017年金融风险防控的重点。从20173月起,银监会连续下发8项文件,开展“三三四十”(“三违反”“三套利”“四不当”“十乱象”)监管风暴,对银行业内存在的风险进行摸底排查,整治银行同业、理财、表外业务等领域的市场乱象。监管机构这些检查的目的,是提前对整个银行体系进行摸底,后续再根据实际情况制定监管整治方案。

保监会于201734月集中出台了“1+4”系列文件,定下了保险业监管的基调,提出了“加强保险监管、治理市场乱象、补齐监管短板、防范行业风险”的要求。其后针对人身险的134号文堪称寿险史上最严规定。

证监会围绕“稳定市场”的目标出台了规范避险策略基金、发审人员履职回避、区域性股权市场、上市公司减持股份等领域的文件。

(三)监管存在的不足。

该阶段各金融监管机构针对“是非性”问题分业整顿,但是尚未解决跨领域跨机构的穿透监管问题,并未切断银行和非银金融机构之间的套利模式,具体表现为银行同业负债和同业存单的规模以及银行对非银的负债增速仍持续增长。

三、第二阶段:协同监管,监管政策呈现集体紧缩的态势

(一)监管特征。

20177月起,随着第五次全国金融工作会议召开和国务院金融稳定发展委员会成立,当时监管框架下的一行三会加强监管协调,从消除“监管套利”和“监管空白”出发协同出台监管政策,完善基础设施建设,加强数据共享。金融监管部门在加强“功能监管”的同时更注重“行为监管”,出台了一系列跨机构、跨领域纲领性监管政策,特别是《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》(以下简称资管新规征求意见稿)拉开了协同监管序幕。

这一阶段,监管协同性明显加强。资管新规征求意见稿发布后,银监会发布首个监管细则,约束存在风险隐患的银信通道业务;银监会、证监会都发布了流动性风险管理方面的相关管理规定;人民银行、银监会、证监会、保监会联合规范债券市场参与者债券交易业务之后,证监会发布了证券基金经营机构债券交易监管的配套文件。

(二)重点政策文件回顾。

2017811日,央行在2季度货币政策执行报告中提出,为了更加全面地反映金融机构对同业融资的依赖程度,拟于20181季度评估时,将资产规模5000亿以上的银行发行的1年以内同业存单纳入MPA同业负债占比指标进行考核。2017831日,央行发布第12号公告,规定自20179月起,金融机构不得新发超过1年的同业存单。

201791日,证监会发布《公开募集开放式证券投资基金流动性风险管理规定》,对公募基金尤其货币基金提出了更加严格的流动性管理要求,新规自2017101日起实施。

20171117日,央行联合银监会、证监会、保监会、外汇局等部门发布了资管新规征求意见稿,全面要求“打破刚兑、严控期限错配、禁止多层嵌套、严控杠杆”。这是国务院金融稳定发展委员会成立后发布的首份文件,也是大资管领域跨行业的纲领性文件。

2017121日,央行与银监会联合发布《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》,清理整顿现金贷行业乱象,划定从业机构应遵循的红线。

2017126日,银监会发布《商业银行流动性风险管理办法(修订征求意见稿)》,新引入三个量化指标(净稳定资金比例、优质流动性资产充足率、流动性匹配),进一步完善流动性风险监测体系。

20171215日,保监会发布《保险资产负债管理办法(征求意见稿)》,意味着继偿二代监管体系后又一个重要监管工具的产生,形成保险公司内部防控与保监会外部监管相结合的资产负债管理监管体系。

(三)监管存在的不足。

在前阶段摸底检查的基础上,对金融机构监管逐渐从“查”正式转向“治”,实质性整顿金融业务的文件以征求意见稿的形式陆续出台。监管协同下的资管新规征求意见稿影响了市场预期,但离落地还有一段距离。

四、第三阶段:密集监管,监管政策环环相扣并密集落地

(一)监管特征。

2018年上半年以来,以《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(以下简称资管新规)、《商业银行流动性风险管理办法》和《商业银行大额风险暴露管理办法》的政策正式稿及相关细则为代表,政策环环相扣并密集落地,监管更具针对性和可操作性[5],基本实现了对通道业务全链条的覆盖。

(二)监管思路回顾。

2018年延续了2017年以来监管对影子银行业务、通道业务的从严整顿,去通道、严管非标仍是2018年延续的政策基调。

人民银行2018年上半年监管思路是:夯实基础设施建设,推进金融业综合统计工作;互联网金融方面继续加大通过互联网开展资产管理业务整治力度,出台了《互联网黄金业务暂行管理办法(征求意见稿)》;加强非金融企业投资金融机构的监管;规范证券公司短期融资券业务,降低杠杆。

证监会2018年上半年监管思路是:各业务板块基本都发布了监管政策。加大对证券公司风险管理工作的指引,发布了资产支持证券存续期信用风险管理指引、证券公司投资银行类业务内部控制指引;规范证券公司和基金公司的业务,包括股票质押式回购、境外机构管理、场外期权业务、货币市场基金;强化对上市公司国有股权变动行为的监管;规范债券挂牌条件确认、债券创新品种发展等新的监管事项;落实国家“房子是用来住的不是用来炒的”指导方针,推进住房租赁资产证券化相关工作;从业行为监管方面,发布廉洁从业规定。

银监会、保监会、银保监会2018年上半年监管思路:

对于银行业来说,以《流动性风险管理办法》《账簿利率风险管理指引》《商业银行大额风险暴露管理办法》的正式稿及相关细则为代表的监管政策密集落地。此外,陆续规范商业银行股权管理、委托贷款管理、资本工具创新、跨省票据业务、联合授信等领域。拓宽债换股发展空间,发布金融资产投资公司管理办法。鼓励发展融资担保业务。加强基础设施建设,发布银行业金融机构数据治理指引。

对于保险业来说,规范保险机构内保外贷业务、保险资金运用、保险资金参与长租市场;加强保险公司治理,发布股权管理办法;开展试运行保险资产负债管理;行为监管方面,针对保险公估人、保险经纪人、反保险欺诈发布了监管规定。

2018427日,人民银行、银保监会、证监会、外管局发布资管新规,按照资管产品的类型制定统一的监管标准,对同类资管业务作出一致性规定,实行公平的市场准入和监管,最大程度地消除监管套利空间,为资管业务健康发展创造良好的制度环境。

201854日,银保监会发布《商业银行大额风险暴露管理办法》,针对非同业单一客户、一组非同业关联客户、同业单一客户或集团客户,以及其他客户类型的风险暴露提出限额管理要求,以防范单一客户授信过于集中的风险。

2018523日,银保监会正式发布修订后的《商业银行流动性风险管理办法》,正式稿比征求意见稿的过渡期略有延长。

2018530日,银保监会正式发布修订后的《商业银行银行账簿利率风险管理指引》,主要修订内容体现在:细化风险管理要求规范风险计量强化监督检查

(三)未来监管方向。

未来监管机构需要进一步完善相关的配套细则,一方面完善相关的落地实施规则,如理财新规、银行资管子公司管理办法、结构性存款管理办法、非标认定标准等;另一方面针对各文件在执行层面存在争议的地方予以明确,例如大额风险暴露中的公募基金穿透方式的认定。

五、小结

梳理我国2017年以来的防风险金融监管政策,监管重点是治理过去几年积累的突出风险问题,监管特征是政策密集迅速出台、监管力度加强、协同监管政策效应叠加明显。

 

 

 

作者:审计署审计科研所  陈彦达

审计署审计科研所  隋学深



[1] 同行评议模型适用于专业性非常强的某些具体政策,这类政策评估必须根据专家的意见制定特殊的评估标准。

[2] 投入产出模型考虑政策的经济效率,需要进行投入(政策成本)和产出(政策效果)分析,通常有生产率模型、成本-效果模型、成本-收益模型。

[3] 效果模型只将政策实施后产生的实际效果作为评估标准。依据出发点不同,可以将对政策实施效果进行的评估分为两个体系:基于目标的评估和基于需求的评估。前者是从政策制定者的角度来考虑问题,包括目标获取模型、侧面影响模型、自由目标评估模型和综合评估模型;后者则是基于需求的评估,包括用户导向模型、相关利益人模型和政策委员会模型。

[4] 银保监会于201848日正式挂牌。金融监管框架在20184月之前称为一行三会,20184月之后称为一行两会。

[5] 通过明确的监管条文和指标约束监管金融机构,对于银行主动负债、同业嵌套加杠杆等行为进行确定性监管。

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