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防风险金融监管政策效果审计研究报告之二防风险金融监管政策定性审计评估

发布时间:2019/07/04 10:07信息来源:审计署审计科研所

金融监管既是一门科学,也是一门平衡的艺术。金融监管在实现其监管目标的过程中,会面临一些固有的约束,包括信息约束、成本约束、时机约束、被监管对象的不可预期性,以及银行稳健性指标的可靠性问题等。因此金融监管机构需要建立并执行一套科学有效的机制和方法来保证政策制定的有效性,从国家审计的角度来看,防风险金融监管政策定性审计评估,就是从监管政策制定与实施过程来评估监管政策的有效性

梳理2017年以来的防风险金融监管政策,监管重点是治理过去几年积累的突出风险问题,监管特征是政策密集迅速出台、监管力度加强、协同监管政策效应叠加明显,因此评估此阶段防风险金融监管政策有效性可以重点从政策制定的及时性、科学性、协调性三个方面进行。从及时性来看,存在部分金融监管政策未能按照立法工作计划按时完成的现象;从科学性来看,在评估监管政策的成本收益方面投入研究力量不够,相关信息尚未对外公开披露;从协调性来看,金融监管机构尚未联合对系列监管政策的叠加效应进行充分的事前评估测算,容易出现市场短期大幅波动的现象,有可能带来监管的次生风险。

一、防风险金融监管政策的及时性审计评估

2017年以来金融监管机构根据中央要求迅速密集出台了相关政策文件,政策出台的密度和力度前所未有。以银监会为例,2016年立法工作计划拟完成35立法项目2017年立法工作计划拟完成46项立法项目。但是仍然存在部分政策未能按照立法工作计划按时完成的现象。银监会2017年立法工作计划按时完成和延期完成的立法项目约占总计划的55%[1]。针对未完成的立法项目,需要根据具体情况进一步分析其原因,判断原因是属于客观环境因素还是监管机构主观因素或是其他因素,针对各类不同的因素提出改进监管及时性的建议。

二、防风险金融监管政策的科学性审计评估

2017年以来的防风险金融监管政策制定过程来看,金融监管机构更加注重与被监管机构和社会公众的沟通,政策制定过程更加科学和公开。以《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(以下简称资管新规)为例,资管新规征求意见稿出台之后,监管机构与市场、业界以及学者展开了多轮讨论和沟通,20184月出台的资管新规正式稿将过渡期延长到2020年,留给市场的时间更加充足。顺应市场关于调整监管政策节奏和力度的呼吁,2018720日发布的资管新规细则在操作细节上进行了微调放松。《商业银行理财业务监督管理办法》征求意见稿由于考虑到20186月经济环境变化及债市汇市大幅波动,推迟到720日发布。

但是金融监管政策制定仍存在一些尚待改进的地方,在评估监管政策的成本收益方面投入研究力量不够,相关信息尚未对外公开披露。如果对政策的成本收益评估不到位,特别是没有识别、监测、防范政策次生风险的机制方法,政策一旦发布有可能引发金融市场大幅波动进而引发宏观经济波动,引起公众对该项政策的质疑甚至形成网络舆情危机,监管机构的政策定力将无法保持,监管政策容易出现左右摇摆的现象,无法达到稳定预期的目标。

三、防风险金融监管政策的协调性审计评估

习近平总书记指出,金融安全是国家安全的重要组成部分,是经济平稳健康发展的重要基础……金融活,经济活;金融稳,经济稳。当今的金融乱象,不是短时间内突然出现的,金融风险点相互关联且交叉传染。整治金融乱象、处置金融风险点不能过于紧迫,需要从全局统筹考虑,协调推进,久久为功,避免在处置风险过程中发生次生风险。监管政策之间的协调,对于稳定金融体系和发展实体经济至关重要,对此监管机构需要具备抽丝剥茧的耐心。

2017年以来防风险金融监管政策集体密集快速落地,对金融市场和实体融资产生了一定影响。金融监管趋严叠加偏紧货币政策在一定程度上导致市场流动性紧张和资金利率上升,债券市场融资出现一定困难,社会融资规模增速也呈现不断下行态势。从图1可以看出,随着20177月第五次全国金融会议召开之后,金融监管进入第二阶段和第三阶段[2]的密集协同监管,社会融资规模存量同比增速在20177月达到最高点之后,从20178月开始社会融资规模存量同比增速呈现下降态势,特别是从201711月开始社会融资规模存量同比增速呈现加速下滑态势,这与201711月出台的资管新规征求意见稿密切相关。

 

 

1 金融监管强化与社会融资规模存量下行基本呈现同步

 

201711月资管新规征求意见稿出台后,短期迅速的流动性紧缩对股市造成了一定的冲击。2018年以来,伴随着打破刚兑、金融监管趋严,以及融资环境收紧,不少公司爆出债务危机,债券市场违约事件频发。20186P2P行业集中爆雷,据网贷天眼统计数据显示,6月新增问题平台88家,主要以提现困难、平台失联、平台诈骗、停业或转型为主。究其原因,国家整体经济形势、监管政策施压以及投资者情绪变化等都对P2P行业发展造成了一定程度的影响。

从防风险金融监管政策演进的第二阶段和第三阶段的特征来看,监管政策在协同性上明显加强,努力弥补分业监管的空白。系列金融监管政策叠加对金融市场和实体融资产生了一定影响,但金融监管机构尚未联合对系列监管政策的叠加效应进行充分的事前评估测算,容易引发市场短期大幅波动的现象,有可能带来监管的次生风险,且一旦出现潜在的次生风险就只能出台临时性行政措施予以应对。因而需进一步做好金融监管政策之间的协调配合,对系列政策可能造成的影响作出全面、系统的测算,基于情景假设做好推演工作,并做好相应的风险应对机制,合理安排监管政策的出台时机、实施节奏、监管力度,防范叠加效应所带来处置风险的风险的可能性。

四、防风险金融监管政策定性审计评估建议

基于对防风险金融监管政策的及时性、科学性、协调性的审计评估,未来金融监管机构可以考虑从以下四个方面着手加强监管政策的有效性。

第一,金融监管机构应形成监管政策系统评估的机制和方法,加强对监管政策的多维度论证和分析,尝试借鉴成本收益法思路全面分析监管政策的成本和收益,并结合压力测试方法进行情景模拟,特别需要关注新监管带来的未预见后果(如市场受到干扰而中断、监管套利、监管共振等),做好各个监管政策之间的协调配合,防范监管可能带来的次生风险。

第二,根据理性预期学派提出的理性预期在宏观政策框架中的作用,宏观政策的有效性不仅取决于政策制定者,还取决于微观经济主体的行为,微观行为是决策者必须内化为政策决定与传导的变量。因此,为了保证金融监管政策的有效性,金融监管机构应做好稳定金融市场预期工作,做好监管政策的信息公开工作,并建立与金融市场的有效沟通机制,广泛地听取金融市场、专家学者和社会公众的声音,防范蝴蝶效应[3]羊群效应[4]探戈效应[5]等联动风险。

第三,金融监管机构需综合平衡好及时性、科学性、协调性三方面的要求。一方面分析影响监管政策及时性的因素,针对各类不同的因素采取不同的措施合理改进;另一方面,不能单纯为了及时性要求而忽略科学性、协调性的要求,特别是连续出台系列监管政策时应充分评估政策的叠加效应,合理配置监管资源,合理安排政策出台时机和节奏。

第四,在防范系统性金融风险过程中,金融监管机构应加强金融风险监测和应对机制的建设。仅仅依靠临时性行政措施应对金融风险(包括监管产生的次生风险),金融监管机构往往扮演救火队的角色,监管资源无法实现科学配置,常常只能关注最火烧眉毛的事情,长远问题和重要问题常常会被搁置。金融监管机构只有形成有效的金融风险监测和应对机制,监测影响系统性金融风险的重要风险因素,并根据重要风险因素的变动制定监管工作重点和风险处置措施,才能实现科学有效地配置监管资源,才能在面临重大金融风险的时候有的放矢、胸有成竹地开展工作,才能达到稳定预期的目标。

 

作者:审计署审计科研所  陈彦达

   审计署审计科研所   

 



[1] 根据银监会的公开数据计算而得。由于部分立法项目的名称可能发生变化,因此数据有可能存在部分偏差。

[2] 根据金融监管政策出台密集程度及监管特征,大致可以将2017年以来的防风险金融监管政策划分为三个阶段:第一阶段是2017年上半年分业监管阶段,金融监管机构各自防控业内重点风险点;第二阶段是2017年下半年协同监管阶段,监管政策呈现集体紧缩的态势;第三阶段是2018年上半年密集监管阶段,监管政策环环相扣并密集落地。

[3] 蝴蝶效应:在一个结点上发生金融波动,经过信息渠道迅速扩散和放大,形成新的不稳定预期,甚至酿成更大的危机。

[4] 羊群效应:由于对信息掌握不够充分,投资者很难对市场形成合理预期,往往是通过观察周围人群的行为以获取信息。在这种信息传递过程中,许多人的信息将大致相同且彼此强化,从而产生从众行为。

[5] 探戈效应:在一个结点上发生财务困难,直接影响相关金融机构的流动性,进而可能导致更多的金融机构破产。

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